Nationalekonom: Så kan fler våtmarker rädda Östersjön

"Nästa år börjar en ny sjuårsperiod av landsbygdsprogrammet och centrala beslut om programmets framtid beslutas snart av riksdag och regering. Det finns dock farhågor för att anslagen till våtmarker slopas i det nya programmet. Därmed skulle ett kostnadseffektivt medel mot övergödningen i Östersjön stoppas.  Växtnäringsläckage är en av jordbrukets mest negativa miljöeffekter. Åkermarken läcker näringsämnen som leder till algblomning, syrebrist och bottendöd. Att bromsa övergödningen är därför en mycket viktig åtgärd.

Landsbygdsprogrammet är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik och består av olika åtgärder för att främja en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling av landsbygden. När det pågående sjuåriga programmet nu avslutas har den svenska delen kostat sammanlagt 36 miljarder kronor, varav hälften från statsbudgeten. Men vad åstadkommer landsbygdsprogrammets medel och vilka av dess insatser är kostnadseffektiva? Riksrevisionens aktuella granskning (”Jordbruket får för mycket av stödet till landsbygden”, DN Debatt 12/11) visar att det finns stora möjligheter till effektivare resursanvändning.

Ungefär tre fjärdedelar av programbudgeten går till miljöåtgärder inom jordbruket. Programmet bidrar till större biologisk mångfald och via reducerat näringsläckage till minskad övergödning av havet. De största delarna av miljöstöden är dock generella arealbaserade ersättningar som betalas utan att miljönyttan bedöms. I utvärderingar av programmets effekter är det dock viktigt att analysera hur väl åtgärderna möter jordbrukets viktigaste miljöproblem.

Landsbygdsprogrammet bestäms nationellt inom ramar som beslutas på EU-nivå. Dessa delas in i fem huvudgrupper, varav åtgärder mot näringsläckage är en. Jordbrukets negativa effekter motverkas med selektiva åtgärder för att fånga eller förhindra att näringsöverskott läcker. Ersättning erbjuds för fyra åtgärder: Odla fånggröda, vårbearbetning samt för att anlägga skyddszoner och våtmarker.

Staten har årligen inom landsbygdsprogrammet satsat cirka 40 miljoner kronor på att anlägga nya våtmarker och omkring 20 miljoner kronor på att sköta dessa. Mätningar i fält och modellberäkningar, som refereras i en aktuell granskning från Finansdepartementets expertgrupp för studier i offentlig ekonomi (Bonde söker bidrag – En ESO-rapport om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, Finansdepartementet 2013:6), visar att stöd till våtmarker minskar näringsläckaget.

Genom dränering har våtmarkerna, som varit ett vanligt inslag i landskapet, minskat till en bråkdel. Vändningen mot att återskapa eller restaurera våtmarker kom i början av 1990-talet. Enligt uppföljningar som återges i ESO-rapporten uppvisar våtmarker som anlagts på senare år förbättrad förmåga att binda växtnäring, men stora effektivitetsskillnader mellan olika våtmarker förekommer.

Variationen beror på var våtmarkerna lokaliseras och hur de utformas. Tydliga nedgående trender i både halter och transporter av kväve och fosfor kan observeras i ett urval av små jordbruksdominerade vattendrag där påverkan från andra källor är minimal. Minskningarna har varit störst i de regioner där åtgärderna har varit mest omfattande.

Övergödningen medför stora negativa externa effekter och därmed behov av offentliga insatser. Övergödningen kan minskas på olika sätt, vilket aktualiserar frågan om hur kostnadseffektiva programmets åtgärder är jämfört med andra insatser inom jordbruket och andra sektorer. I ESO-rapporten åberopas flera studier av kostnadseffektiviteten för åtgärder som syftar till att rädda Östersjön. Flera av åtgärderna riktar sig mot jordbruket, inklusive åtgärder för minskad användning av mineral- och naturgödsel. Intressant är att våtmarker och fånggrödor ses som lågkostnadsalternativ.

I Havs- och vattenmyndighetens aktuella rapport (The Baltic Sea Our Common Treasure – Economics of Saving the Sea, HaV-rapport 2013:4) analyseras kostnaden och miljönyttan av att minska Öster-sjöns övergödning. Enligt studien är svenskarna beredda att betala 7,5 miljarder kronor för ett friskare hav. Då åtgärdskostnaderna för Sverige skattas till 3 miljarder kronor nås en hög samhällsekonomisk lönsamhet, även vid en betydande felmarginal i beräkningen. Fånggrödor och våtmarker ingår i den optimala lösningen för utsläppsreduktionen i Sverige.

Enligt ESO-rapporten har landsbygdsprogrammet varit betydligt framgångsrikare och kostnads-effektivare att hantera växtnäringsläckage än att stoppa förlusten av biologisk mångfald. Skåne är det län som läcker ut mest näringsämnen i Östersjön. Det är också här som omkring hälften av alla våtmarker anlagts, cirka 80 hektar per år sedan 2007. Flera ekonomiska analyser pekar på våtmarkers samhällsekonomiska betydelse. Exempel på ekosystemtjänster som våtmarker tillhandahåller, och som kan värderas monetärt, är minskad övergödning, ökad biologisk mångfald, rekreation, fiske och jakt samt klimatanpassning genom minskad risk för översvämningar.

Utjämning av vattenflöden är en allt viktigare effekt av våtmarker. I ett långsiktigt klimatperspektiv kan våtmarker göra nytta både under torrår och nederbördsrika perioder genom att de minskar svängningarna mellan högsta och lägsta nivå i vattendragen. Våtmarker minskar risken för att fisk dör av syrebrist under lågvattenperioder och de kan skydda andra samhällsintressen via minskat högflöde.

I de samhällsekonomiska analyserna överstiger dessa monetärt värderade miljönyttor de samlade kostnaderna för anläggande, skötsel och markersättning. I ett pågående nationellt projekt (www.ucforlife.se) där 12 vattendrag restaureras 2012-2016 med syfte att återskapa åars lopp, översvämningsmark för växt- och djurliv, minska näringsläckaget till Östersjön samt återställa rikkärr, dammar och våtmarker, görs en pilotstudie vars preliminära resultat indikerar att en investering i storleksordningen 10 miljoner kronor skulle betala sig samhällsekonomiskt på sex år, om de samlade miljönyttorna av restaureringen värderas i pengar.

Jordbruket och markägarna har ett egenansvar att vidta åtgärder som gynnar miljökvalitetsmålen och vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer utifrån de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. Indragna anslag i landsbygdsprogrammet innebär inte att jordbruket kan plöja upp skyddszoner eller åsidosätta skötsel av våtmarker. Landsbygdsprogrammet ska istället ses som ett riktat bidrag till jordbruket – en morot för att de bidrar till en bättre vattenmiljö. Det vore förödande för såväl jordbrukets förtroende som miljön om något eller några års uteblivna bidrag innebär att vi slänger gjorda miljöinvesteringar i sjön.

Om Sverige ska klara kraven enligt EU:s vattendirektiv och den Östersjögemensamma Baltic Sea Action Plan måste alla tänkbara kostnadseffektiva åtgärder som exempelvis våtmarker genomföras. Det finns mycket goda skäl, såväl miljömässiga som samhällsekonomiska, att behålla stödet till att anlägga, restaurera och sköta våtmarker i Sverige. Det är dessutom åtgärder som bidrar till att nå flera av de svenska miljömålen"

Stefan Jendteg, nationalekonom

Erik Klefbom